我国基金会的现状及体制分析 作者：商玉生 一、我国两种不同类型的基金会 改革开放后在中国大地产生或出现了二种不同类型的基金会，即所谓官办的国家 基金会和民办的民间基金会这两种基金会类型。其根本区别在于基金的来源不 同、管理体制不同及运作和工作模式不同，因而其在社会上所起的作用和所处的 地位也不同。 但是，所谓“官办”和“民办”是两种极端情况，官民之间有时相互渗透、融 合、补充。实际上，特别是在我国的社会转型和改革时期，官民之间的严格界线 有时也很难划分，而且还存在官民之间的相互转换，特别是由官办向民办的转换 过程。 二、国家科学基金会 １９８１年由中科院８９位学部委员倡议设立国家科学基金会以来的２０年间， 以国家自然科学基金会、地方科学与技术发展基金会、行业或部门科技基金会等 形成了在科学技术领域科学基金资助体系和一套管理模式，为推动我国科技发展 发挥了重要作用。 这种基金会的经费来自政府的财政拨款，基金列入国家年度财政预算；机构属政 府部门或者政府下属的事业单位；工作人员是国家公务员或事业单位编制的干 部；基金会的任务由政府有关部门决定，工作受政府有关部门检查及社会公众的 监督；基金会的领导由政府有关部门任命。这种基金会不受国务院发布的《基金 会管理办法》及《社会团体登记管理条例》管理，因为这种基金会不属于民间机 构，也不是社会团体。 这种基金会最典型的就是国家自然科学基金会（ＮＳＦＣ）。它是按国务院通告 设立的专门管理国家自然科学基金的副部级机构，其每年经费直接来自国家拨 款，年度经费已从几年前的几亿元，增至２０００年的十几亿元；该基金会任务 是由国务院制定的，其领导机构是由２４位委员组成基金委员会，是由国家科技 部任命的，而基金会主任则由国务院任命；该机构的工作人员享受事业单位待 遇、下设行政管理局和科学部，局、处等行政编制。 ＮＳＦＣ是一个资助型基金会，由于是支持国家水平的基础性研究工作，其资助 方式是无偿的，基金会对资助对象和项目的选择依靠专家和专家组，以保证其资 助金使用的合理、公正，保证资助的透明和有效。 这种官方基金会，也有由国务院下属部门设立或由地方政府设立的行业基金会和 地方科学基金会，其特色基本上同ＮＳＦＣ相同。 三、谱状分布的民间基金会 与上类基金会不同，民间基金会是按国务院《基金会管理办法》规范的一类社会 团体，是对社会捐赠资产进行管理的非营利性民间公益机构。民间基金会在我国 可以说是泊来品。在大陆解放后的卅年间几乎处于空白阶段，还是改革开放政策 为官方基金会，也为民间基金会发展开启大门。从１９８１年，中国儿童少年基 金会成立到１９９９年底已有１８０１个民间基金会（其中９５％以上在地 方），形成了一个分布在中央和地方以及各个社会领域的社会公益组织，为中国 的改革开放，市场经济体制建立以及政府体制改革，以及社会发展作出了自己的 贡献。 由于中国的民间基金会产生于中国的政治、经济体制之下，是在中国法律和行政 管理体制之下生存、发展的，因而决定中国民间基金会在管理体制上的特点，形 成了不同类型和管理模式的民间基金会现状。 １．官办民助型基金会 “官办”和“民助”以顺序可以不同组成官办民助型基金会和民助官办型基金会 二种形式。这二种形式的基金会，都是官办，但程度不同。官办放在前面，更强 调这基金会的官办性质、或者其官办色彩更浓厚；而把官办放在民助后面，是强 调其官办的色彩比前者淡一些。 比如：宋庆龄基金会可列为官办民助基金会之典型。 首先其官办性质非常突出、明显。其建立本身就是相当程度的政府行为，属副部 级单位，其行政事业经费仍然每年由国家财政拨款，其领导人是政府官员、是由 政府任命的。工作人员是公务员待遇。这些同国家科学基金会并无多大差别。但 该基金会要开展业务活动，其经费还是要靠社会上的资助和募集，包括从海外获 得资助，因此“民助”也是该基金会不可缺少的部分。 另外一个例子是中华农业科教基金会，可以列为民助官办之列。之所以把民助居 前是因为这个基金会的所有资金还是靠社会募捐或赞助得到的，利用这笔基金作 为本金并加以运作，用其收益开展本会宗旨规定的活动。但这个基金会基本上是 农业部下属的一个事业单位，是官办的民间基金会，基金会本身没有自主决策权 利。 １９９８年成立的中国戒毒基金会等，可许可以划此列。 ２．民办官助型基金会 这里所说是官助型的“民办”基金会。但以官助的程度亦各有不同，“民办”程 度也有很大区别。所谓“民办”，主要是指这些基金会的运作、管理及工作模式 还是由基金会本身决定，基金会还是由民间在办；但其原始基金的全部、大部或 一部分来自政府有关部门的一次性投入或者通过政府行政手段所进行的筹集。如 中华文学基金会，中国京剧发展基金会等其原始本金是由国家一次性投入，但在 成立之后的运作过程中，还是采用民间基金会模式运作的。 中华环境保护基金会可以划分为民办官助型基金会，该基金会的原始基金是由曲 格平先生捐赠的，又在国内环保组织内通过行政手段募集基金，但该基金会本身 的运作还是民办。 ３．（纯）民办基金会 我们说的中国民办基金会，并非排除官助，并不排除官方在经费上的支持。另 外，由于中国的基金会管理体制决定任何基金会，包括民办和官办，都脱离不了 “官方”的领导，即业务主管部门的领导。 因而，这里民办的概念也是相对而言。严格来说，在中国并不存在所谓纯的民办 基金会。这里所谓的纯民办基金会，主要是指从基金会的组建、基金来源渠道、 基金会领导人产生及工作方式都是按民间基金会方式进行的，这些较少直接官方 干预。 我国一些名人基金会是这种类型。如吴作人国际美术基金会、李可染艺术基金 会、周培源基金会、吴阶平基金会等其原始基金的建立是由捐赠人捐赠或通过社 会募集，而在其工作中，由独立的董事会或（理事会）领导，其资助和工作方向 是由捐赠人界定或理事会决定的。 中国青少年发展基金会，虽然有团中央的支持，但从其资金的筹集和工作模式上 看，应该属于这类。 中国科技界最大的民间基金会——中国科学技术发展基金会是由科协创办的，由 科协作为领导部门，但其经费来源是由会员单位汇集或社会募集的，基金会工作 是独立进行的。亦应列为此列。 振兴中华科学教育基金会是由海外华人投资设立的并按捐赠者意见开展工作，由 独立的理事会领导，亦是这种类型。 另外，如南京爱德基金会、上海建国公益基金会等。 ４．公司型基金会 国外这种公司型基金会非常普遍，主要是因为国家政策对公司从事社会公益事业 的支持，一方面满足日益增长的社会需求，另一方面也满足一些有善心回报社会 的企业家的心愿。随着经济发展和国家政策的调整，我国公司型基金会会有一定 的发展空间和机会。 目前，我国正式注册为基金会的公司型基金会非常少。 如北京国际艺苑美术基金会、香港光华公益基金会等。 如按上述把基金会分为民办和官办两大类的区分法，公司型基金会当属民办基金 会之列。 ５．名人基金会 以人名设立的基金会很多带有纪念性质或利用名人效应，如宋庆龄基金会，开始 是以“纪念国家主席宋庆龄基金会”为名设立的，后来改为此名；又如孔子基金 会、周培源基金会、吴阶平基金会、吴作人基金会 等是以名人效应。其实所谓 名人基金会的“名人”是相对的，名人有世界名人，有国家民族公认的名人，也 有某一领域、某一行业、某一学科、某一方面、某一地区的名人，也有一些人出 巨资设立以他个人名字命名的基金会，虽然本人名气不大，通过设立基金会而扬 名，也不过份。所以名人基金会或人名基金会将是今后基金会发展中不可避免的 现象，尤其在遗产税法等有关政策的引导下，这种基金会的设立是不可避免的， 不仅不应该抑制，而且应该适当鼓励。关键是在管理上要作到该管的管好管住， 不该管的不管，发挥基金会自身的作用，发挥社会中介和媒界的监督作用。当 然，名人基金会也有官办、民办之分。 四、在中国境内的海外基金会 在中国境内活跃着一大批在海外注册的基金会，他们以各种方式活动着。 如在中国境内设立代表处，以美国福特基金会为代表。美国Ｆｏｒｄ基金会是美 国排名第二的大型独立的私人基金会，在世界设有１４个代表处，中国代表处是 １９８８年设立的。设立办事机构的，如美国亚洲基金会，在香港设有代表处， 在北京设立一个办公室负责同境内各方面的联系。还有瑞典自然基金会也是以办 公室身份活跃在中国境内。 另外有一些在香港登记注册的基金会，其资助项目在境内开展，如香港求是基金 会，何利何梁基金会，霍英东教育基金会，蒋震公益慈善基金会，光华公益基金 会等。他们在国内有关部门或单位的合作下开展赞助和社会公益事业。 还有一些海外基金会，对中国有项目资助，申请人可以直接同他们联系，提出申 请。 五、未设立基金会的专项基金，或者合作基金类型。 在中国境内设立独立运行基金会受到种种限制，而且运作成本也很高。因而，在 政府部门，事业单位及其他社会团体，已注册的基金会中设立专项基金的情况非 常普遍，这种以托管方式的专项基金，虽然不作为独立的基金会，但只要同托管 单位有良好的协作和互助关系，一般运作还是有效的。从一定意义上讲，这种专 项基金，对那些要对社会作贡献而基金不多的专家、学者、老干部，甚至一些受 薪阶层人士来说，也许是一种可行的选择。如在中国科技发展基金会中有多项专 项基金，在中华医学基金会中也有专项基金，这些基金许多是以个人名义建立 的，如茅以升教育基金、施正信卫生奖学金等。 从上述各类基金会的分析中，我们可以把我国基金会大致分为：官办、民办、介 于二者之间状况的三种类型，完全官办和完全民办是其极端状况，而大多数是介 于两者之间的各种状况。这表明，我国基金会形态和状况的多样化。这是我国基 金会事业在发展阶段、特别是目前阶段不可避免的现象。 从社会发展趋势来看，有些基金会存在如何从官办到民办的转化和发展过程；这 一过程的进展速度主要取决于政府政策的导向。因为，在中国社会对发展基金会 的需求和实际经济能力早已超出目前基金会的发育水平，一旦政策导向正确、合 理，中国基金会的发展是有前景的。 从中国基金会基金来源及基金运作的效率看，中国基金会资产规模小、本金少； 基金本金保值增值渠道单一、风险大、限制多、效果差。 中国基金会中，以巨资投入设立、利用本金开展工作的资助型基金会不多，而且 由于基金增值困难，致使这种基金会工作很难；而以项目筹资的“过路财神”式 的基金会相对来说，还都能开展工作。这种基金会多数属于运作型基金会，即自 己筹资，自己进行项目运作。这必然造成工作成本高，和有时会发生监管不严等 不良现象。而且也存在可持续性问题。从基金会发展趋势上看，建立必要的本金 并逐年增加，对基金会的长期发展和战略目标的实施是必要的，所以，一些过路 财神型基金会也在用心扩大本金，至少能作到有一定数量的本金沉积，以便增加 使用运作本金的收益开展工作的能力。